对中药品种保护权的讨论与此类似。

传统的观念认为，宪法全面实施就是将既有的宪法文本全部实施并转化为实际的生活秩序。具体到宪法表达上，例如，宪法序言确认了中国共产党领导中国人民取得新民主主义革命的伟大胜利，并使中国人民成为国家主人、掌握国家权力，建立中华人民共和国的历史事实。

宪法序言还确认了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展宪法序言还确认了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。此外，宪法规范全过程人民民主的发展并不只是观念上的，更重要的是有宪法监督制度作为保障措施。在坚持和强调依宪治国背景下，全过程人民民主的发展与宪法的全面实施存在着辩证的关联关系。（作者单位：苏州大学王健法学院） 进入专题： 全过程人民民主 。

例如，宪法总纲第2条明确了人民行使权力的制度实现形式，一是人民代表大会制度，二是通过法律规定的其他途径和方式，由此建构起了逻辑完整的制度架构。传统的观念认为，宪法全面实施就是将既有的宪法文本全部实施并转化为实际的生活秩序。其作为一种被动惩罚型规范设定，凸显以政府相关职能部门作为保护主体，要求其在非法占用耕地行为出现之后，即采取事后干预的方式来处置土地违法行为，并震慑潜在的违法行为。

[75] 即2004年《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》、2005年《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》、2007年《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》。[5] 张文显、姚建宗：《略论法学研究中的价值分析方法》，《法学评论》1991年第5期。但在实现耕地产能的长期维持与提升方面，囿于土地违法成本较低、制裁逸脱率较高，且耕地保护责任考核主要是依据被考核对象自己提供数据的数量考核，而考核者又难以判断被考核对象所提供数据的真实性和准确性[92]，使得违背生态规律的耕地开垦、占补活动仍时有发生。[101] 例如，《高标准基本农田建设标准》、《高标准农田建设通则》、《国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》、《国土资源部、农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》的相关规定。

又如，厘清‘全要素耕地保护体系[26]以及命令控制、经济激励和宣传引导工具与耕地保护效果的均衡关系[27]的政策工具研究。摘要:  聚焦于科学事实与制度规范层面的耕地保护命题，因相关规范设定的零散性与对策性，往往使得其释义学研究立场趋于碎片化与工具化。

伴随相关规范性文件数量不断增多，出台频率高，效力级别不断提升，且在具体管理体制上不断细化[122]，该阶段相关规范设定的耕地保护政策强度整体呈现上升趋势[123]，并尝试从耕地占补平衡、轮作休耕、永久基本农田保护等方面来全方位提升三位一体的生态保护水平。1982年《关于第六个五年计划的报告》（国务院政府工作报告）则通过决不放松粮食生产，积极发展多种经营的举措式规定，就粮食生产必须抓得很紧原则的实施方式予以了列明。（一）生态辅助优质型耕地保护 在2012年《国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》发布之后至2017年《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》发布之前，伴随生态文明建设的持续推进，旨在确保耕地红线、提高耕地质量、改善耕地生态的耕地保护规范体系在科学性、合理性与可操作性等方面不断趋于完善。其二，持续协调性举措。

耕地红线和粮食安全的保障核心是确保耕地红线不能动摇[87]，各级人民政府应在严守18亿亩耕地红线的基础上，杜绝在土地利用总体规划中‘大进大出，以面积凑数、不顾土地质量优劣的错误做法[88]。[59] 刘洪彬、陈文亮、李顺婷、吴梦瑶、王秋兵、孙福军：《基于政策文献量化的我国耕地保护制度演进规律研究》，《土壤通报》2020年第5期。[122] 郭珍：《行为导向的耕地保护政策工具演进研究》，《北京联合大学学报（人文社会科学版）》2020年第3期。其三，通过特别禁止与义务相结合式规定，来列明相关原则的实施方式。

在生态辅助优质型保护阶段，相应规范体系处于质量保护规范框架性确立阶段。2007年国务院《政府工作报告》对一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线的红线定性和坚决实行最严格的土地管理制度的原则阐明。

（一）数量先导效益型耕地保护 在2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》发布之前，面对我国进入耕地快速流失期的客观现实，耕地保护条款旨在扭转耕地质量与产出能力的持续性下降态势。例如，2017年《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》设定了以数量为基础、产能为核心的耕地占补平衡管理新机制。

2. 旨在促进生态文明建设的措施手段设定 所涉耕地保护条款尝试通过充实耕地保护理念、推进高标准农田建设、实施耕地轮作休耕等行为规范的设定，来倡导适应自然规律的耕地利用方式[102]。田皓婕, 西南大学法学院公法与国家治理研究中心研究人员。并充分发挥各类主体的保护作用，通过多元主体纵横向协同保护架构下的公权力积极干预，在保障粮食安全作为第一要务[89]的有效引领下，来最大限度地弥补市场失灵和发挥耕地资源的非经济性功能[90]。[114] 吴正红、黄伟：《转型深化时期地方政府行为特征与耕地保护激励问题研究》，《经济体制改革》2012年第5期。其作为一种通过可量化、逐级分解下达的计划数量指标来推进耕地数量与质量全面保护的羁束性规范设定，凸显以政府相关职能部门作为保护主体，要求其通过数量指标的科层性计划控制来确保所开垦耕地或划定基本农田的质量。其主要强调以保护农用耕地面积来作为统筹兼顾农业和非农建设用地的关键手段，更为重视拓展耕地保护途径，相继提出耕地占用税、土地开发复垦、土地利用总体规划、基本农田保护、土地集约利用等措施[49]，以凸显通过多种手段来统筹兼顾各类建设用地行为、粮食生产与多种经营的必要性与可行性。

[73] 例如，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《农业部关于贯彻落实中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见的意见》《土地复垦条例》和2007年国务院《政府工作报告》的相关规定。[9] 部讯：《坚守18亿亩耕地红线 开辟建设用地新空间》，《中国国土资源报》2007年4月13日，第1版。

[53] 王文旭、曹银贵、苏锐清、邱敏、宋蕾、周伟：《我国耕地保护政策研究：基于背景、效果与未来趋势》，《中国农业资源与区划》2020年第10期。其往往强调应注重耕地生态体系建设，以系统性落实耕地生态管护理念。

[11] 《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，《人民日报》2017年1月24日，第1版。即静态意义的宣示性政策表达，以粮为纲或决不放松粮食生产[44]。

二、规模化价值目标：严控数量主导下的耕地保护 这一时期从1978年改革开放伊始至1998年国土资源部成立、土地管理法全面修订，所涉耕地保护条款的价值目标旨在凸显严控数量主导下的规模化耕地保护理念。即通过相对微观的执行性规定，来明晰耕地生态管护的落实进路。[23] 参见马才学、金莹、柯新利、马艳春《基于全排列多边形图示法的湖北省耕地多功能强度与协调度典型模式探究》，《中国土地科学》2018年第4期。有必要基于生态安全考量，尝试构建系统优质的耕地生态保护规范体系。

又如，1997年《冻结非农业建设项目占用耕地规定》设定的一年冻结期之特别禁止。该类举措往往强调以耕地数量为保护客体、以耕地总量只能增加不能减少、土地用途管制、国家对土地实行集中统一管理为保护原则，通过限制性行为指引与追责规定的方式，来固化、落实耕地数量保护的纲领性表达。

例如，1992年《国务院关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》规定通过严格控制占用高产粮田和菜地的特别限制性手段，来进一步落实合理配置土地资源的原则要求。该类举措往往强调以农用耕地面积为保护客体、以推动土地合理规划利用为保护手段、以不得擅自改变或占用为法律后果，通过事前规划或审批等准入性手段，来推动科学划分土地用途、积极主动规划用地。

但该阶段仍大体上处于规范体系初步建立阶段，相关规范设定多旨在凸显数量保护，所涉土地执法活动主要围绕耕地数量保护情况来展开，耕地质量保护规范设定并未充分发挥预期效果。[98] 祖健、郝晋珉、陈丽、张益宾、王娟、康丽婷、郭稷桁：《耕地数量、质量、生态三位一体保护内涵及路径探析》，《中国农业大学学报》2018年第7期。

1993年《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出建立基本农田保护区制度。最后，就实施保护的结果评判而言。例如，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对实行最严格的土地管理的制度定性和严格控制建设用地增量的原则阐明。[88] 倪绍祥、刘彦随：《试论耕地质量在耕地总量动态平衡中的重要性》，《经济地理》1998年第2期。

这一阶段面对我国部分省市再次出现的开发区热所引发的耕地流失加剧问题，亦为了履行1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》所确立的‘补充耕地成为占用耕地必须履行的一项法定义务[60]。即通过促进生产空间集约高效或推动节约集约用地[106]的目标性规定，来优化国土空间开发格局。

2016年《国土资源部、农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》通过实现上图入库、落地到户，确保划足、划优、划实，实现定量、定质、定位、定责保护的永久基本农田划定行为设定，凸显了耕地生态功能的践行要义。虽然依托国家耕地储备区的建设与管护，在一定程度上彰显了所涉规范体系的宏观控制和统筹力度有所加强，但耕地利用和资源空间分布的异质性格局、时间变化波动性趋势依然严峻[125]。

加之相关耕地保护法律手段的执行保障性不强，使得理想化的规划管理与用途控制往往倍受掣肘。[61] 张迪、刘树臣：《新形势下的耕地保护政策探讨》，《国土资源情报》2009年第9期。